الأســــئلة المفتوحــــة حــــول مفاجـــآت العلـــة والمعلـــول فــي “مشــروع قانــون الاســـتثمار المعدل”..!
فجأة ودون سابق إنذار أو إخطار، اُستبدلت المسودة النهائية لمشروع قانون الاستثمار الجديد الذي خلصت إليه هيئة الاستثمار السورية بعد أن لم تدع أحداً يعتب عليها في أخذ الرأي والمشاركة، طالعتنا الحكومة وعلى موقع تشاركيتها بمشروع تشريع “مشروع قانون الاستثمار المعدل”، الذي حلَّ حكماً محل مسودة الهيئة، لتتلقى الأخيرة “مكافأة” لمارثونية تعبها، “شرف” استبعادها من بانوراما مشهدنا الاستثماري في المرحلة المقبلة، والتي تحتاج لقانون يفترض أن يكون فعلاً قانون القوانين، وليس قانوناً لاصحاب الحصص الكبرى من مقدراتنا الاستثمارية، ممن لا يرتضون بأقل من الاستحواذ على كل الأقراص – دون استثناء- في كل “أعراسنا” الاستثمارية وغير الاستثمارية. نكتفي بهذه المقامة، لنستعرض سريعاً معظم مواد “المعدل” وراثياً وجينياً، تاركينا للقارئ العادي قبل المختص والخبير سبل التدبر والتدبير فيما سنقدمه من أحاجٍ لا شك تحتاج لمن يحلها، إن استطاع أحد إلى ذلك سبيلاً، نظراً لكم وحجم ومدى المغالطات الصارخة التي تصل لحد الارتكابات، التي لم ينفد منها حتى السيادي الوطني، في ذلك “المُعدل” بعلله وعلاته.
تضارب..!؟
وسنبدأ كما لو أننا نصلَّح امتحاناً إملائياً لتلميذ كسول في مرحلة التعلم الأساسي، ففي المادة الـ3 التي استثنت من أحكام هذا القانون مشاريع التشاركية بين القطاعين العام والخاص المحدثة وفقاً لأحكام قانون التشاركية رقم 5 لعام 2016.
لم تراعَ ملاحظات الجهات العامة ذات الاختصاص كالمصرف المركزي ووزارة المالية لجهة استثناء القطاع المالي والمصرفي والتأميني لجهة كون هذه القطاعات محكمة التنظيم والضبط ولا يمكن خضوعها لقانون الاستثمار نظراً لحساسيتها وتأثيراتها على الاقتصاد الوطني خاصة في المرحلة الراهنة. ومن المادة السابقة نقفز نتيجة للخلط والتداخل غير المبرر مطلقاً في مشروع التعديل إلى المادة 13 الخاصة بتشكيل المجلس الأعلى للاستثمار، حيث يتوضح ما أسلفنا، من خلال عدم تمثيل هيئة الاستثمار السورية في المجلس الأعلى للاستثمار، في الوقت الذي أدرج ضمن مهامها متابعة تنفيذ السياسات التي يقرها المجلس، وتمثيل وزير الاستثمار بصفته الشخصية وليس المؤسساتية كونه لا يمتلك شخصية اعتبارية..!؟ كما أن المجلس يفتقد لتمثيل القطاع الخاص وبذلك مخالفة للشعار الذي روجت له الحكومة بتجسيد مبدأ التشاركية، حيث تفرد المجلس بالقطاع الحكومي واستبعاد القطاع الخاص الذي يعد الحامل الرئيس للاستثمار في سورية..!؟ وأيضاً افتقاده لتمثيل عدد من الجهات العامة ذات الاختصاص بالعملية الاستثمارية، التي من الضروري تمثيلها فيه كوزارتي الكهرباء والأشغال وهيئة التخطيط الإقليمي ومصرف سورية المركزي..!؟
لا للمظلة الواحدة..!
فعندما تقول المادة 4: يخضع الاستثمار في القطاعات التي ينظم عملها قوانين خاصة للأحكام الواردة في هذه القوانين، وتستفيد من الحوافز الإضافية الواردة في هذا القانون؛ نسأل: هل يصح هذا..؟! والجواب: لا صحة قانونية لهذه المادة كونها وقعت في إشكالية الازدواج الضريبي؟ وبالتالي تم إغفال مبدأ المظلة الواحدة لقانون الاستثمار وتكريس تعدد القوانين وإضافة الازدواج الضريبي..!
الحصان والعربة..؟
فلو جئنا لما وقعوا فيه في المادة التي تضمن من خلالها الحكومة السورية لجميع المستثمرين، وفقاً للفقرة ب منها: عدم المصادرة أو نزع الملكية أو الحد من التصرف في ملكية المشروع وعائداته؛ لوجدنا أن هذه الفقرة تتضمن مخالفة دستورية صريحة لجهة ضمانها دون استثناء لما ضمنه الدستور وفق استثناءات معينة مما يفقد القانون مصداقيته وشفافيته أمام المستثمرين. هذا ناهيكم عن الفقرة -ج – القاضية بعدم إلقاء الحجز الاحتياطي على أصول المشروع إلا بموجب قرار قضائي؛ إذ أغفلت هذه الفقرة الحالات التي تطبق عليها أحكام قانون جباية الأموال العامة رقم 341 لعام 1956..!؟ أما الفقرة د المتضمنة عدم شمول المشروع بأية أعباء إجرائية جديدة ناجمة عن قرارات وتعاميم وبلاغات صادرة عن أية جهة عامة خلال مرحلة تأسيس المشروع؛ فنسأل: ما هو مفهوم الأعباء الإجرائية قانوناً..؟ ومن الجهة وما المعيار الذي يحدد إذا كانت الإجراءات الجديدة تشكل أعباء إجرائية..؟
وبالنسبة للفقرة هـ القائلة بعدم شمول المشروع بأية أعباء مالية جديدة على المستثمر خلال مرحلة تأسيس المشروع؛ فنلفت الانتباه إلى أن هناك خلطاً بين تحمل المشروع وتحمل المستثمر للأعباء المالية الجديدة..! وأن هناك أيضاً تركيزاً على مرحلة التأسيس وإغفال المرحلة الأهم والأكثر حساسية لجهة الأعباء المالية الجديدة وهي مرحلة التنفيذ..! كما لم يتم تحديد الجهة التي تتولى تسديد الأعباء المالية الجديدة التي تم إعفاء المشروع منها.
ويبدو أن معضلة فهمنا لموقع الحصان والعربة تتجسد في الفقرة ـوـ القائلة: بعدم إلغاء إجازة الاستثمار و/أو سحب تراخيص وموافقات المشروع و/أو إيقاف تخصيصه بالعقارات، إلا بعد إخطار المستثمر وإعطائه مهلة ستين يوماً لإزالة أسباب المخالفة. وهنا نتساءل: ألا يفترض إجرائياً ثبوت وجود المخالفة قبل اتخاذ القرار بإنذار المستثمر..؟! بالطبع يفترض. وما وقعوا فيه بالمادة 5 ينطبق أيضاً على المادة 44 التي تعد هذا القانون نافذاً من تاريخ صدوره، ويلغى كل نص مخالف؛ إذ إن هذه المادة أيضاً غير دستورية لأنها تلغي كل نصوص القوانين المخالفة، ويجب تصحيحها..!
إحداث المُحدث..!
وكيف يعقل إحداث المحدث، ووجود مرسوم تشريعي ضمن قانون، أي أن يتضمن “المشروع المعدل” وفق مادته الـ 6، إحداث هيئة جديدة للاستثمار والهيئة موجودة..!؟ هل يصح هذا قانونياً..؟! بالطبع لا يصح برأي القانونيين أنفسهم..! وبناء عليه نسأل: أليس في ذلك تحجيم لدور الهيئة وتقييد لصلاحياتها من خلال ارتباطها وتبعيتها لوزارة الاقتصاد..!؟ لقد كان الأصح والصحيح – كما في معظم دول العالم – إعطاء الهيئة صلاحيات واسعة، وليس تقزيمها وتهميشها وجعلها بريستيجاً لمؤسسة يفترض أن تكون المعنية الأولى والوحيدة بإدارة وصياغة قطاعنا الاستثماري بكل مراحله..! وقد تبين ذلك في المادة الأولى من “المشروع المعدل”، إذ لا توضيح للمشروع الاستثماري (التعاريف – دليل الإجراءات) وكذلك مركز خدمات المستثمر والذي اقتصرت مهامه بموجب المشروع المعدل، على منح إجازة الاستثمار، وبالتالي العودة إلى التشتت والتعدد في المحطات التي يجب على المستثمر مراجعتها في الإجراءات التي يمكن أن تعقب منح الإجازة والتي تعد ضرورية للبدء بتنفيذ المشروع، أو حتى الإجراءات اللاحقة لذلك كالتصفية والإلغاء والتعديل والتوسع والتنازل والاستيراد والإعفاء الجمركي وغيرها..!
إفراغه..!
وفي المادة 16 التي حددت دور مركز خدمات المستثمرين، فقد تم اقتصار الطلبات التي يتلقاها على طلب الحصول على إجازة الاستثمار، ولم يتم تحديد الجهة التي تتلقى باقي الطلبات الخاصة بالمشاريع الاستثمارية، وهذا يعني العودة للمعاناة، إذ سيكون على المستثمر مراجعة الجهات المختصة بخصوص تلك الإجراءات؛ كما تم الاقتصار على التراخيص دون الموافقات والإجازات والسجلات والقرارات؛ وفوق ذلك لم يتم تعريف القطاع الاستثماري؛ لأن كل القطاعات الممثلة في النافذة الواحدة ليست قطاعات استثمارية..! ومع أن الأدلة الإجرائية التي على الهيئة إصدارها مفصلة بالتنسيق مع الجهات العامة المعنية خلال مدة ستة أشهر من تاريخ صدور هذا القانون وفق المادة 17، ولكون تاريخ صدور هذا القانون هو تاريخ نفاذه حسب المادة 44 من هذا المشروع، ومهلة إصدار الدليل الإجرائي هي ستة أشهر بعد صدور القانون أي بعد نفاذه، لكن لم يتم تحديد آلية العمل خلال مدة الستة أشهر السابقة على صدور الدليل الإجرائي..!
وإغفال..!
وألزمت المادة 18 الجهات العامة بالمهل المحددة في دليل الإجراءات عند استصدار الموافقات والتراخيص، وطالبت الهيئة العمل على ألا تتجاوز مهلة البت بمنح الإجازة متضمنة كافة التراخيص 60 يوماً، تحتسب من تاريخ استكمال تقديم الأوراق المحددة في دليل الإجراءات؛ لكن فات معدو المشروع أن الدليل الإجرائي بقي منقوصاً لاقتصاره على التراخيص اللازمة في مرحلة التأسيس وأغفل باقي مراحل المشروع الاستثماري، وفي معرض هذا القانون لا تمتلك الهيئة صلاحية لإلزام الجهات المعنية بمنح التراخيص بمدة محددة..!
مغالطات بالجملة..!
وتكشف المادة 20 في فقرتها -أ- جملة من المغالطات الأساسية، إذ “تعفى مستوردات الآلات والتجهيزات وخطوط الإنتاج حصراً من جميع الرسوم الجمركية والمالية والإضافات غير الجمركية، شريطة استخدامها حصراً لأغراض المشروع، ويتوجب على المستثمر تسديد جميع هذه الالتزامات في حال استخدامها لغير أغراض المشروع أو التنازل عنها للغير”؛ وهنا نجد خطأ في الصياغة (المستوردات من آلات وتجهيزات وخطوط إنتاج)..! وقصوراً في تحديد المستوردات اللازمة لجميع القطاعات التي لا تحتوي على وسائل إنتاج كالقطاع السياحي والعقاري..! كما أن الهدف من التخلي عن شرط كون المستوردات جديدة وغير مجددة غير معروف ومفهوم..! وأيضاً فهذه المادة تسمح باستيراد المستعمل من الآلات والتجهيزات وخطوط الإنتاج دون قيد أو شرط، وهذا مخالف لقواعد وشروط السلامة والصحة العامة فيما يتعلق ببعض الصناعات مثلاً..!؟ وماذا عن عدم توضيح وسائل النقل السياحية والخدمية، ووجوب توضيح الإضافات غير الجمركية وتحديد ماهيتها..! هذا ناهيكم عن أن تسديد الالتزامات في حال التنازل للغير غير مدروس ويحتاج لمراعاة بعض الحالات، ويخلق هنا لبساً مع مضمون المادة 40 من هذا المشروع..!؟
وفيما يتصل بالفقرة – ب- التي تمنح بموجبها المشاريع التي تستخدم آلات وتجهيزات وخطوط إنتاج -والتي تكون نسبة المكون المحلي فيها 50% فأكثر- حسماً من مبلغ الضريبة متوجبة الدفع عن السنة الأولى التي يحقق فيها المشروع ربحاً، بمقدار يساوي 1% من تكلفة شرائها، فنسأل: كيف سيتم تحديد سنة تحقيق الأرباح، ولماذا تم منح الإعفاء لمن يستخدم وليس لمن ينتج؟! وما المعايير التي يمكن أن تحكم مصداقية تكلفة الشراء.؟ وعليه يمكننا القول: إنها حافز غير محفز، كون مبلغ الحسم لا معنى له، حيث يمكن أن يتكلف المستثمر مادياً لإثبات الشرط مبلغاً يتجاوز مقدار الحسم، كما لم يتم لحظ التكنولوجيا التي تعزز وتحسن المنتج، وإذا كان الهدف إحلال البدائل المحلية عوضاً عن المستوردة، فنسبة 50% متدنية، إضافة إلى أن مطرح الضريبة غير محدد وفي ذلك مخالفة لقانونيتها..!
اصطفاء ضريبي..!
أما محطة الحوافز الضريبية -التي تضمنتها المادة 21- فقد بقيت الحوافز مقيدة وغير مرنة، ما سيفقد المجلس الأعلى للاستثمار القدرة على توجيه الاستثمارات نحو القطاعات والمناطق ذات الأولوية، من خلال ربط الحوافز بأولويات التنمية، حسب متطلبات المرحلة وهذا يتناقض مع التوجهات الحكومية نفسها..! وكذلك المطرح الضريبي غير محدد وفي ذلك مخالفة لقانونيتها ويجب أن يكون محدداً بدقة. وبالنسبة للمدد المقررة للإعفاءات الضريبية، فتعد طويلة مقارنة مع وضع المالية العامة وقدرتها على تحمل هذا الأمد الطويل الذي يصل في أقصاه إلى 14 عاماً، الأمر الذي يتعارض مع أهمية استدامة الإنفاق العام، والذي سيتحمل آثاره المواطن في حال استمر الإنفاق في وضع العجز، ما سيؤدي إلى رفع الضرائب المفروضة على المواطنين في الوقت الذي أعفي منها أصحاب رؤوس الأموال..! وبخصوص مشاريع إنتاج الطاقة المتجددة، لا يكفي حصر مجال الطاقة المتجددة بالإنتاج فقط، إذ يمكن أن يكون تطوير تقنيات أو توزيعاً وغير ذلك. وبالنسبة لاعتماد مدد غير محددة بدقة كالمواد التي تُمنح حوافز ضريبية لمدة لا تقل عن ثلاث سنوات، من الجهة التي ستحدد هذه المدة؟ وما المعايير المتبعة في هذا التحديد..؟ يجب تحديد المدة بدقة في متن القانون.
ما الضرورة..؟!
وفقاً للمادة 23، التي تقول: يصدر بقرار من المجلس بناء على اقتراح مجلس الإدارة وبالتنسيق مع الجهات المعنية قرار تخصيص أراضٍ وعقارات مملوكة من الدولة للمشروع الاستثماري ينتفع بها طوال حياة المشروع. نسأل: ما هي الضرورة لأن يمنح المجلس الأعلى قرار تخصيص الأراضي، وهل سينتظر المستثمر انعقاد مجلس الإدارة ومن ثم المجلس الأعلى ليحصل على قرار تخصيص..؟! علماً لم يذكر في صلاحيات مجلس الإدارة اقتراح تخصيص الأراضي..! كما لم يتم تحديد الأسس والمعايير التي من شأنها أن تضبط اقتراحات مجلس الإدارة بهذا الخصوص واقتراحه لمنح مشروع معين أراضي وعقارات مملوكة للدولة دون غيره..!
إشكاليات..!
وتزداد الجدلية والإشكالية في المادة 25 التي تحدث بموجبها المناطق الاقتصادية الخاصة بقرار من المجلس، بناء على اقتراح مجلس الإدارة وفق أحد الأنماط المذكورة في المادة 26، إذ تتعارض هذه المادة مع المادة 7 الفقرة ب التي تعطي الهيئة صلاحية اقتراح إحداث المناطق الاقتصادية الخاصة، على أن يتضمن قرار إحداث المنطقة الاقتصادية الخاصة منح الحوافز الاستثمارية الممنوحة لهذه المنطقة. علماً أنه تم منح المناطق التنموية والمناطق التخصصية حوافز ضريبية محددة وفق هذا القانون، بينما لم يتم منح المنطقة الخاصة والتي هي منطقة استثمارية محددة إدارياً تحدث بناء على طلب أحد المستثمرين على ملكية خاصة له تسمح له بتنفيذ مجموعة متنوعة من الأنشطة الاقتصادية المترابطة.! والسؤال: لماذا لا يتم تحديد هذه الحوافز في متن القانون، وما هي المعايير التي على أساسها سيتم منح المستثمر تلك الحوافز، في الوقت الذي لا يمكن إعطاؤها حوافز ضريبية إلا بنص تشريعي وليس بقرار.
لحية السيادي..!
ويصل الوقوع بالارتكاب ليطاول “لحية” السيادي، عبر المادة 28 التي يحق للمستثمر وفق فقرتها – ب – الاقتراض لصالح مشروعه بالليرة السورية والقطع الأجنبي من المصارف المحلية والمصارف الأجنبية، وفق أحكام القرارات الصادرة عن مصرف سورية المركزي لهذه الغاية. فهذه المادة تنضوي على خطأ سيادي متمثل بإمكانية اقتراض المستثمر سواء المحلي أو الأجنبي من المصارف الخارجية، ما يعني حكماً أن بإمكان جهات خارجية وضع إشارة الرهن أو الحجز على عقارات سورية، خاصة أن المادة لم تذكر خضوع هذه الفقرة للأحكام الصادرة عن مجلس النقد والتسليف..!
أم السودة..!؟
أما بالنسبة للمادة 29 التي يحق بموجبها للمستثمر غير السوري في حال عدم صدور الترخيص ضمن المهل المحددة في دليل الإجراءات المذكور في متن “القانون المعدل”، أو في حال عدم تنفيذ المشروع لأسباب لا علاقة له بها، إعادة تصدير الآلات والتجهيزات وأية موجودات عينية تم استيرادها لغاية هذا المشروع، وكذلك إعادة تحويل الأموال التي تم إدخالها لتمويل المشروع عن طريق المصارف المرخصة. فالسؤال البديهي الذي يطرح هنا: كيف لمستثمر أن يُدخل ما ذُكر قبل أخذ الترخيص، ولماذا يتم تفضيل المستثمر الأجنبي وتخصيصه بهذه الميزة دون المستثمر المحلي، في الوقت الذي تسعى فيه الحكومة لجذب المستثمرين السوريين ورؤوس أموالنا المهاجرة، في ظل وجود منافسة عربية وإقليمية على جذبهم إليها..؟ كما نسأل: ما معيار اعتماد الأسباب التي لا علاقة للمستثمر بها، والتي تحول دون تنفيذ المشروع الاستثماري، ومن الجهة المخولة بقبول أو رفض هذه الأسباب؟
ازدواجية..!
وإن انتقلنا للمادة 41، الفقرة – أ- التي تقول: “يستمر أي مشروع أحدث وفق أحكام المرسوم التشريعي رقم 8 لعام 2007 والقانون رقم 10 لعام 1991، بالاستفادة من الحوافز والضمانات التي منحت له وبالشروط الواردة فيه”. في هذه المادة لم نستطع مسك أنفسنا من الضحك المؤلم، لأن القانون رقم 10 لعام 1991 قانون ملغى وأُنهي العمل به بموجب أحكام المرسوم رقم 8 لعام 2007..! وبالوقت نفسه لم ينهَ “مشروع القانون” العمل بالمرسوم رقم 8، الأمر الذي يعني الوقوع في الازدواجية، وهذا خطأ قانوني مرفوض..!؟
النطق بالحكم..!
وليس أخيراً، ولأن الحكم هو الفيصل في أية قضية، أخرنا المادة 37 الخاصة بتسوية النزاعات الاستثمارية، لنترك لكم الحكم، فبخصوص لجنة فض النزاعات، فقد تم تجاهل الصيغة التي اقترحتها وزارة العدل من خلال ممثليها في اجتماعات مناقشة قانون الاستثمار، تجاهل يجعلنا نتساءل: كيف يمكن تراتبياً لقاضي محكمة أن ينظر بطعن لحكم صادر عن قاضٍ بمرتبة مستشار..؟ وإذا كان عدد القضاة في الغرفة القضائية اثنين فقط، فماذا لو اختلفت الآراء..؟ ألم يكن يتوجب أن يكون في الغرفة ثلاثة قضاة على الأقل للرجحان في الحكم..! كما لم تحدد ماهية القرار الصادر عن الغرفة القضائية وتحديد كونها درجة نهائية من درجات التقاضي..؟
قسيم دحدل
Qassim1965@gmail.com
