سياسة العقوبات…المفارقة الأوروبية

عناية ناصر

منذ نهاية الحرب الباردة، أصبحت العقوبات الاقتصادية تستخدم بشكل متزايد من قبل اللاعبين الكبار كأداة للسياسة الخارجية، حيث تُستخدم القيود التجارية والمالية لمحاولة إجبار الدول المستهدفة على تغيير المسار السياسي والتأثير على العمليات السياسية الداخلية. وقد وضعت الولايات المتحدة نفسها كأكبر مبادر للعقوبات، فعلى مدار المئة عام الماضية، استخدمت الولايات المتحدة العقوبات مرات كثيرة، أكثر من جميع الدول الأخرى والأمم المتحدة مجتمعة. يبقى الأمريكيون لا يجاريهم أحد من حيث عدد مؤسسات الدولة المتقدمة المشاركة في سياسة العقوبات، فجهاز العقوبات الأمريكي يفوق بكثير قدرات الأمم المتحدة وأي دولة أخرى من حيث الموارد المالية والبشرية والتنظيمية.
يُظهر الاتحاد الأوروبي أيضاً نشاطاً متزايداً كمبادر للعقوبات، وهناك العديد من الشروط لهذا الغرض. أولاً، الاتحاد الأوروبي هو اقتصاد قوي يتمتع بإمكانات بشرية ومالية وتكنولوجية هائلة. القوة الاقتصادية هي الشرط الأكثر أهمية ، والذي بدونه من المستحيل ببساطة وضع سياسة فعالة للعقوبات. بعد كل شيء ، تكون العقوبات فعالة عندما يمكن أن يؤدي المبادر بها إلى إلحاق ضرر أكبر بكثير بالدولة المستهدفة. ثانياً، الاتحاد الأوروبي لم يصبح بعد قوة عسكرية – سياسية مستقلة. إذ تعتمد سياسته الخارجية على القوة الناعمة والأدوات الاقتصادية ، لذلك في حالات الصراع ، تكون العقوبات هي الخيار الأفضل. ثالثاً ، ينسق الاتحاد الأوروبي سياسة العقوبات مع الولايات المتحدة ، حليفها الرئيسي. وقد أدى العدد المتزايد من العقوبات من جانب واشنطن أيضاً إلى نمو العقوبات التي فرضتها بروكسل.
في الوقت نفسه ، هناك عدد من السمات البارزة التي تحدد نهج الاتحاد الأوروبي. أحد العناصر الرئيسية هو التزام بروكسل بالدبلوماسية متعددة الأطراف. يتجنب الاتحاد الأوروبي أن يكون المبادر الوحيد للعقوبات. وهذا فارق مهم عن الولايات المتحدة. كثيراً ما يفرض الأمريكيون عقوبات دون أي اعتبار للآخرين. إنهم يدركون أهمية ضغوط التحالف على البلدان المستهدفة، ويسعون لإشراك حلفائهم ومجموعة واسعة من البلدان في فرض العقوبات. ومع ذلك، فإن دعمهم للولايات المتحدة أكثر فاعلية – فكلما زاد حجم التحالف، زادت قدرته على التأثير على اقتصاديات البلدان التي تخضع للعقوبات. ومع ذلك ، بالنسبة للاتحاد الأوروبي ، يظل الاستخدام متعدد الأطراف للعقوبات قضية معيارية مهمة وحتى وسيلة للتعبير عن القيم المشتركة. ينفذ الاتحاد الأوروبي قرارات مجلس الأمن، وغالباً ما قدمت دول الاتحاد الأوروبي الأعضاء في مجلس الأمن الدولي مشاريع قرارات خاصة بها بشأن العقوبات.
ومع ذلك، فإن الاتحاد الأوروبي يسمح بالعقوبات التي تتجاوز قرارات مجلس الأمن. هنا تختلف سياسة بروكسل عن مواقف موسكو وبكين اللتين تعتبران مجلس الأمن الدولي المصدر الشرعي الوحيد للعقوبات. تستخدم روسيا والصين أيضاً إجراءات أحادية الجانب، لكنها حتى الآن لم تفعل ذلك كثيراً مقارنة بالاتحاد الأوروبي وخاصة الولايات المتحدة الأمريكية. ومع ذلك، بتجاوز الأمم المتحدة ، يحاول الاتحاد الأوروبي الجمع بين الجهود مع الولايات المتحدة ودول غربية أخرى ، أي، لتوفير نموذج متعدد الأطراف. في الوقت نفسه، يحتفظ الاتحاد الأوروبي بوجهة نظره الخاصة بشأن العديد من المشاكل ومعايرة مجموعة من التدابير التقييدية وفقاً لتقديره الخاص.
هناك تمييز مهم آخر لسياسة الاتحاد الأوروبي وهو موقفه المتحفظ للغاية تجاه فرض عقوبات خارج الحدود الإقليمية. قد تستخدم سلطات الاتحاد الأوروبي عقوبات ثانوية ، أي لمعاقبة بعض الشركات أو المنظمات على انتهاكها للقيود الحالية. ومع ذلك ، تستخدم بروكسل مثل هذه التدابير ضمن اختصاصها، تطبق الولايات المتحدة على العكس من ذلك، وبشكل متزايد عقوبات ثانوية ضد الأجانب، وتضع الشركات الأجنبية على قائمة الرعايا الخاضعين لإدراج خاص والأشخاص المجمدة أموالُهم، أو تغريم المخالفين.
ومن المثير للاهتمام، أنه قد تم على مدى السنوات العشر الماضية، فرض معظم العقوبات ذات الصلة ضد الشركات الأوروبية. قد يطلق على هذا الموقف “المفارقة الأوروبية”. تدعم سلطات الاتحاد الأوروبي العديد من مبادرات العقوبات الأمريكية، لكن في الوقت نفسه يتأثر العديد من الأوروبيين سلباً بالعقوبات الثانوية. فهم يدفعون معظم الغرامات. وفقاً لمجلس الشؤون الدولية الروسي، على مدى السنوات العشر الماضية، من بين 201 غرامة مالية للخزانة الأمريكية، تم فرض 40 منها على شركات الاتحاد الأوروبي، و 133 تم دفعها من قبل الشركات الأمريكية. في غضون 10 سنوات فقط ، جمعت وزارة الخزانة الأمريكية غرامات بقيمة 5.6 مليار دولار. دفع الأوروبيون من تلك الغرامات أكثر من 4.6 مليار دولار (83 ٪) ، ودفع الأمريكيون فقط 177.2 مليون دولار (3 ٪). يشبه هذا التوزيع “قانون باريتو” معظم العائدات يتم توليدها من قِبل أقلية من اللاعبين. وتتركز هذه الأقلية في أوروبا ، في حين أن النسبة الأصغر كانت تدفعها الأغلبية المتمركزة في الولايات المتحدة. بالطبع، لا يمكن أن يكون هذا التوزيع نتيجة للنشاط المتعمد للسلطات الأمريكية. ولكن تبقى الحقيقة: الأوروبيون يدفعون أكثر.
منذ التسعينيات على الأقل، حاول الاتحاد الأوروبي اتخاذ تدابير لحماية نفسه من العقوبات الأمريكية الثانوية. كان الحافز الجاد انسحاب الولايات المتحدة من خطة العمل الشاملة المشتركة بشأن البرنامج النووي الإيراني. استأنفت واشنطن من جانب واحد العقوبات المالية واسعة النطاق ضد إيران. تبين أن عدداً كبيراً من الشركات العاملة في السوق الإيراني، بما في ذلك الشركات الأوروبية، تواجه خطر العقوبات الثانوية والعقوبات اللاحقة. استأنف الاتحاد الأوروبي ما يسمى عام 1996 بحظر النظام الأساسي، والذي ينبغي أن يحمي الشركات الأوروبية من العقوبات الثانوية. ومع ذلك، فقد غادر إيران عدداً كبيراً من الشركات الأوروبية الكبرى. العديد من الشركات الأوروبية الكبرى التي تمارس أعمالها في إيران تقوم أيضاً بأعمال تجارية في الولايات المتحدة ، وتفضل الحفاظ على ولائها للشروط الأمريكية، على الرغم من أن بروكسل كانت تنتقد انسحاب الولايات المتحدة من الاتفاق النووي مع إيران واتخذت تدابير وقائية. إن التهديد بمشاكل مع السلطات الأمريكية في شكل غرامات و “الحرمان” من السوق والنظام المالي في الولايات المتحدة يفوق الأرباح المحتملة في السوق الإيراني.
في أوروبا ، اقترح بعض السياسيين إنشاء نظام الدفع الخاص بهم ، لصالح السيادة الأوروبية والاستقلال المالي. في كانون الثاني 2019 ، تم تشكيل أداة دعم العمليات المالية التجارية INSTEX SAS” ” في فرنسا بمشاركة ألمانيا والمملكة المتحدة، كانت مهمتها تأمين المعاملات بين الشركات الأوروبية وإيران، وتجاوز العقوبات الأمريكية. حتى الآن، لا يزال مصير هذه المبادرة غير واضح. المشكلة الكبرى هي موافقتها من قبل أعضاء الاتحاد الأوروبي الآخرين. كما أن الوظيفة الحقيقية لـ INSTEX تظل غير واضحة. في النهاية ، ليس هناك ما يمنع الأمريكيين من إدراج INSTEX في قائمة العقوبات الخاصة بها، أو تغريم الشركة بما يتناسب مع حجم صفقاتها مع إيران.